Centro de Análisis de Políticas Públicas

Minería y medio ambiente en la propuesta de nueva constitución para Chile

¿Qué plantea el proyecto de nueva constitución (PNC)?

1. El Estado debe establecer una política para la actividad minera y su encadenamiento productivo, la que considerará, a lo menos, la protección ambiental y social, la innovación y la generación de valor agregado.

2. El Estado debe regular los impactos y efectos sinérgicos generados en las distintas etapas de la actividad minera, incluyendo su encadenamiento productivo, cierre o paralización, en la forma que establezca la ley. Es obligación de quien realice la actividad minera destinar recursos para reparar los daños causados, los pasivos ambientales y mitigar sus efectos nocivos en los territorios en que esta se desarrolla, de acuerdo con la ley. La ley especificará el modo en que esta obligación se aplicará a la pequeña minería y pirquineros.

3. El Estado adoptará las medidas necesarias para proteger a la pequeña minería y pirquineros, las fomentará y facilitará el acceso y uso de las herramientas, tecnologías y recursos para el ejercicio tradicional y sustentable de la actividad.

Punto por punto

Respecto del primer punto, Chile ha tenido, desde su época colonial, una política para el sector minero, dada la importancia de éste en el desarrollo del país. La minería fue introducida en el territorio que después sería chileno, por el imperio incaico, en el siglo XV. La ocupación de ese dominio, hasta el río Maule, puso énfasis en la explotación del oro y la plata, utilizados por los incas para efectos ornamentales, sobre todo. Los conquistadores españoles pasaron de allí a alimentar las arcas del rey de España, y las de los propios invasores, en una economía mundial ya monetarizada, necesitada de oro y plata para mantener su estilo de desarrollo.

De modo que los siglos venideros vieron materializadas políticas para el sector minero, algunas implícitas y otras explícitas (según la expresión de Nicolo Gligo), pero nunca dejó de haber una. Las políticas no son materia de las constituciones, pero sí tal vez la instrucción de establecer una como en el caso del PNC. Ahora, el hecho de mencionar los aspectos ambientales es relevante, aunque eso solo ha existido de manera progresiva, con regulaciones que van desde la prospección a la extracción, desde las emisiones al abandono de faenas, desde la forma de manejar los desechos al uso del agua. No siempre han sido eficaces, ese es otro tema.

La instrucción constitucional de generar valor agregado es una mera declaración formal (contra el “extractivismo”, calificativo de poco contenido tratándose de la minería), ya que el tema de agregar valor (sinónimo de mayor elaboración, en este caso) depende de los vaivenes del mercado, la disponibilidad de energía, el acceso a tecnologías y personal calificado, las incompatibilidades territoriales, la probabilidad de ocurrencia de desastres naturales y otros factores. De todos modos, los esfuerzos en esta línea son atendibles.

El segundo punto, la regulación, ya está establecida en la legislación actual (sin implicancias constitucionales). Su presencia en un texto constitucional sin duda reforzaría la aplicación más rigurosa de esa legislación, que en la actualidad tiene muchos vacíos con consecuencias desfavorables para la salud y bienestar de las personas y el medio ambiente. La mención de la pequeña minería y el pirquén son pertinentes, ya que esos sectores tienen particulares dificultades para cumplir con las exigencias ambientales.

El tercer punto se refiere más específicamente este último sector, buscando su modernización, formalización y promoción, conocido que se trata de actores sociales que a menudo viven al límite de la supervivencia. Son unidades productivas territorialmente dispersas, aunque concentrados en las zonas donde se hallan las vetas. La existencia de una entidad como ENAMI es fundamental, por ejemplo, para los pequeños productores de cobre, ya que es allí donde su producción agrega valor y puede formar parte de la producción nacional de cobre, refinado y elaborado.

Otras componentes del PNC referidas a la minería

1. El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas y las sustancias minerales, metálicas, no metálicas y los depósitos de sustancias fósiles e hidrocarburos existentes en el territorio nacional, con excepción de las arcillas superficiales, sin perjuicio de la propiedad sobre los terrenos en que estén situadas.

2. La exploración, la explotación y el aprovechamiento de estas sustancias se sujetarán a una regulación que considere su carácter finito, no renovable, de interés público intergeneracional y la protección ambiental.

¿Implicancias ambientales?

Respecto del primer punto, aunque esta propuesta específica de texto constitucional no posee implicancias ambientales directas, sí puede tener aspectos positivos en cuanto al resguardo de los recursos. Es decir, una disposición de alto nivel, constitucional, que fortifica la acción estatal. Cabe señalar que también queda enfatizada la propiedad del Estado (dominio) sobre los recursos minerales, de todo tipo.

En el segundo punto viene una referencia específica al carácter no-renovable de este tipo de recursos, así como a la protección ambiental. No queda claro su alcance, pero se supone que es una referencia al territorio sobre el cual están asentadas las exploraciones mineras.

Se señala, además en el texto del PNC, que: “Quedan excluidos de toda actividad minera los glaciares, las áreas protegidas, las que por razones de protección hidrográfica establezca la ley y las demás que ella declare”. Efectivamente hay protección legal actual y el PNC no hace sino ratificar tales cuerpos legales y darles legitimidad constitucional.

Reflexiones complementarias

Hay muchos otros elementos que comprometen al sector minero dentro de la amplia variedad de temas (problemas) ambientales que recoge el PNC. De modo que hay que remitirse a otros aspectos concomitantes, como son la protección de los humedales, los derechos de las comunidades nómades, los derechos de los grupos indígenas dedicados a la ganadería o el turismo, la perspectiva de género en materia de ocupación laboral, la contaminación del aire, el uso del recurso agua… La protección de los ecosistemas frágiles y de las especies en peligro de extinción, es algo en que la actividad minera también puede contribuir en lugar de ser una amenaza más, de ser parte de su deterioro.

Se echa de menos en el PNC, en todo caso, una mención a la labor que realizan muchas empresas, públicas y privadas, las que, sirviéndose de diversos mecanismos de incentivo (públicos, privados e internacionales), contribuyen a apoyar los esfuerzos del país en el ensalzamiento ecológico. Son conocidos los viveros, parques ecológicos, museos naturales, zoológicos, zonas de hábitat ornitológico, invernaderos, refugios de fauna terrestre, etc. que muchas empresas, sobre todo privadas, han impulsado o instalado a su costa. Tal vez esto pueda ser cuestionado por algunos opinólogos (no por la academia, que a menudo aporta con experticia y laboratorios), que sacan a colación otras acciones, no tan abnegadas, de las empresas; pero allí están aquellos esfuerzos y merecen mantenerse, cuando no expandirse.

En el PNC se mencionan más bien tributos (¿multas, impuestos?) a las empresas: “Con el objeto de contar con recursos para el cuidado y la reparación de los ecosistemas, la ley podrá establecer tributos sobre actividades que afecten al medio ambiente”. Parece desprenderse de allí que el trabajo de reparación es una tarea exclusiva del Estado (la caja fiscal) y no de las empresas. Lo cual anuncia bastante complejidad: en las comunas mineras no es tan fácil distraer recursos estatales de problemas sociales importantes, para conducirlos a objetivos ambientales. Es por ello que debe enfocarse como un trabajo multisectorial a los diferentes niveles del desarrollo territorial: regional y local. Amén de estrecha cooperación público-privada.

En cualquier caso, el PNC pone el tema minero ambiental en una perspectiva ampliada, en zoom, cosa que es fundamental dada la importancia de la actividad extractiva, tanto para la economía en sus dimensiones internacional y nacional, como para la sustentabilidad integrada del país.

-Fuente de las citas del PNC: CAPP, Boletín N° 8 - Medio ambiente en la propuesta constitucional, 08 de agosto de 2022.

José Leal, docente e investigador del Centro de Análisis de Políticas Públicas (CAPP). Facultad de Gobierno. U. de Chile

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